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  • 直供:煤层气市场化改革之求实选择

    基本阅读:

      煤层气直供和城燃集团之间不是京和博弈,而是可以成为一场多赢的协作。永以来召开的交叉补贴利弊并存,既麻烦清晰测算,又造成社会福利净流失。取消交叉补贴是天然气体制改革的必然结果。同时,城燃集团之致富模式、开拓进取模式也在改制重塑。近年来公布之《地方定价目录》已释放出明显而丰富的煤气价格全面市场化信息,应多措并举、坚定推进天然气直供。

    直供促进天然气市场实现帕累托最优

    3月16日,江山发改委通告《地方定价目录》(其次称《目录》)。以此将于当年5月1日起施行的《目录》不仅取消了自然气门站价政府平价,还减少了天然气产业里之其它内阁平价项目。下半时,随着去年底国家管网公司的树立,“推广两头、管理中间”的思绪正在铺开,煤层气价格市场化改革之信号强烈而清晰,包括城燃集团在内的煤气行业必须抓好天然气价格全面市场化的准备,厚积厚发的煤气体制改革必将给我国的煤气产业带来深刻改变。副这个规模上说,表现上游企业和下游客户直接交易的煤气直供,他意思已超越降价本身,市场化改革之动向才是直供真正的平均值所在。

    何为“煤层气直供”?就是我家直接向上游天然气供应商购买天然气用于生产或消费,不再转售。就字面意思来说,“煤层气直供”最早见于2012年3月国家发改委下发的《关于规范城市管道天然气和省内天然气运输价格管理的提示意见(征求意见稿)》谈及:“勉励上游生产企业对城市燃气公司和大客户直供”。其实,就实行层面,煤层气直供出现的更早。亦即2004年西气东输天然气管线投运之初,江山就在伊沿线规划了10个煤层气发电厂,成为国内首队天然气“直供客户”。近来,随着天然气市场规模之扩张,煤层气直供的命题再度升温。2017年6月,江山发改委、江山能源局等13体委出台《加紧推进天然气利用的见解》(以下简称《意见》),明显“确立用户自主选择资源和供气路径的编制”,他家可自主选择资源方以及供气路径,调减中间环节,降低用气成本。在煤层气市场化改革之大背景下,降低天然气产业链各环节的资金无疑是扩大天然气利用、降低实体经济用气成本的主要途径。

    为响应国家直供政策,副省级政府到城市层面多步相继出台了一连串实施办法。上风用户因上游企业提供直供天然气而大幅下降用气成本的通讯屡见不鲜。如,去年底开始,中石油山东销售公司对柳州金晶玻璃有限公司实施直供,集团公司用气成本每方降低8.9%,年预计可降低用气成本5700余万元。明显、使得的降价,凸显了天然气相对于其他替代能源的经济性,煤层气直供成为集团用户继直购电之后新的市场期待和推进天然气价格市场化的新动力。“东方日出西边雨”。在煤层气直供释放市场红利的同时,直供与国家相关政策冲突、侵犯城燃集团利益之主张同样不绝于耳。综上所述起来重要是两线:一是直供政策与城燃集团特许经营权相冲突;二是直供政策剥离了大客户,调减了交叉补贴,造成新的经营困难。

    是耶非耶?

    原建设部有关规定明确:城燃集团之批准经营权是指在特许经营期限内独家在特许经营区域范围内运营、保护市政管道燃气设施、以管道输送形式向用户供应天然气,提供相关管道燃气设施的维修抢险作业等并收到费用的权益;享有特许经营权范围内的管道燃气业务独家经营之权益,获得特许经营权范围内的管道燃气的投资、开拓进取权利。轻而易举看出,批准经营权的中坚特点是:稳定区域,稳定时限,独家享有投资权、振兴权、自主经营权,竞争性、竞争性、垄断性。翩翩,在特许经营范围内,推行直供的确与特许经营权相冲突。在特许经营范围之外执行直供的情景基本不存在,特许经营范围之选定已是“环球莫非王土”,所谓新增工业园区则更是微不足道。

    煤层气直供与特许经营权有冲突是实际,这就是说直供是不是就稳定损害城燃集团之补益呢?让咱来看经济学上广泛的两个生产概念:帕累托最优和帕累托改进。前者是指资源分配的一种优秀状态,即假定固有的一批人和可分配的风源,副一种分配状态到另一种状态的变迁中,在没有使任何人境况变坏的大前提下,也不可能再使少数人之地步变好。后者是指假定固有的一批人和可分配的风源,如果从一种分配状态到另一种状态的变迁中,在没有使任何人境况变坏的大前提下,有效至少一个人口变得更好。帕累托最优就是不可能再有更多的帕累托改进的余地,是资源分配中的“优秀王国”,帕累托改进是达到帕累托最优的路子和艺术。无疑,政府批准经营权具有全局性、竞争性,静态地看,直供确实是瓜分了城燃集团之“蛋糕”,调减了经济收益。可如果是通过直供把蛋糕做大了再分呢?或者是增长了分奶酪的时机呢?在农业部体制改革中,大客户直购电得以顺利推进的一个很要紧原因就是促成了包括电网企业在内的多赢的层面,不是简单的“成分蛋糕”而是“做大蛋糕”,依靠增量改进等渐进式的点子,落实甚至增大各市场中心的欲望满足。剖析直供诉求,决不能满足新增用量者有的,城燃集团管道覆盖不到(在特许经营区域内)者亦有的,在现有政策下,直供能够满足用户之需求,则上游企业、上风用户都拥有了更好的境遇,城燃集团境况亦没有变坏,倘若在直供过程中,城燃集团提供了管输服务或者参股建设了新的管道而增加纯收入,他自己的境遇自然会变得更好。岂不是一流的帕累托改进案例?实行证明,煤层气直供可以是促进天然气市场实现帕累托最优的一种途径,直供客户和城燃集团之间不是京和博弈,而是可以成为一场多赢的协作。改制政府批准经营权制度不是简单地对社会制度进行废止,而是坚持目标导向,丰盛考量城燃集团和直供的关联,牢固推进。再者,批准经营权制度是近20年前政府为提高城市燃气而生产的一项行动,在前进城市燃气、加紧城市燃气设施建设之经过中,帮到了主动作用。但随着天然气体制改革的推进和专业化水平的增长,已不能满足各类用户释放出的用气需求。如果说特许经营权制度初期是政府给予城燃集团之一种保障性制度安排的话,这就是说今天已经化为城燃集团经营发展之路子依赖,而且这一制度本身就有规定期限,是一种过渡性安排,特别是在完善深化改革的新形势下,这一制度已变成建立天然气价格市场化机制的束缚,必须进行改革。

    改制必然涉及利益调整。煤层气直供不过就是天然气产业链不同环节企业之间利益之一次调整和再分配。推进特许经营制度改革,一是确立过渡期制度,并搞好与特许经营协议规定期限的连片,首期内城燃企业享有燃气基础设施的投资权、振兴权、自主经营权。二是培养新的市场中心和经纪业态。支持其他社会资金进入城燃市场,提高市场活力。三是执行兜底政策,对城燃集团因特许经营权制度改革产生之刹车成本兜底,逐步通过市场化手段进行分担。对民生用气兜底,确保居民用气安全稳定,让改革之新鲜度与社会的可承受度相适应。

    取消交叉补贴是天然气体制改革必然结果

    交叉补贴本来是一种普遍的产供销行为,但因为是由内阁之治本所导致,于是乎垄断行业之交叉补贴成为一个经济性、社会性兼具的题目。并非天然气行业独有,轻工业行业同样存在,更不是我国的特征,在众多行业之上进初期,世界各个大都存在过交叉补贴。何谓交叉补贴?粗略就是同一种商品因油价不同造成的组成部分用户对另外一部分用户之津贴。交叉补贴对城燃集团来说是指工商业对居民用户之津贴,即城燃集团用非居民用户气价格来补贴居民用气的标价。表上看是城燃集团用非居民用户气价来补贴居民用气,实质上是政府在对居民用气进行补贴。

    煤层气的交叉补贴成因很简单。即居民用气点分散、终端多、单位用气量低,运作成本高于工商业用户,但销售价格却低,而在本国现在的煤气价格体制中,为维护民生用气和社会安定团结,居民用气价格一直受到政府管理,无法反映现实成本,造成价格倒挂,只能用非居民用户气价来补贴居民用气的标价。

    副外部上看,交叉补贴保护了劣势群体,体现了公平。但实际上用气量大的居民(常常是获得财富较多的)却获得了更多的津贴,难言公平。同时,居民少缴气费、银行业多缴等额气费,乍看是财富转移问题,实质上却是社会福利的净流失,因为由此造成的社会损失远远大于收益,既不公正也没有效率。在这个过程中,政府维护民生用气的初心并没有如期兑现,甚至民众并不懂得政府对气价进行了退休金(这是暗补的症结),对一些该补贴居民的“最?”成为了对一切居民的“普惠”。对城燃集团来说,交叉补贴并没有带来直接的经济利益,相反,鉴于交叉补贴的生存,在向上游购气时,因为获批复居民气量不足以满足下游居民用气需求,城燃集团只能把高于居民气量价格之非居民指标用于居民气量销售,导致城燃集团交叉补贴扩大(这一现象在温暖季相对明显)。以此过程,利弊并存,没有完整的赢家。

    交叉补贴让城燃集团站在了一番超越企业自身的起点上,所以也就成了向内阁讨价还价的貌似永远适合的理由。城燃集团之理由有他客观。一则居民供气成本高,尤其是在巡检、维修、抢险、调峰等方面投入的资金远远大于工商业用户,二则和野外相比,境内居民用气价格普遍不及国外一半,除了国内一二线城市,大部分城市燃气企业都没有达到盈亏平衡点。在“为政府负担民生用气保障”,甚至“津贴居民用气造成的亏损”等等的说词面前,政府似乎必须为城燃集团之交叉补贴进行“津贴”。

    交叉补贴既麻烦清晰测算,又造成社会福利的净流失。真正地说,因为城燃集团负担了应该是政府负担的民生用气保障义务,从而监管方法上,政府常常有意无意地显示出科尔奈所谓的“母爱主义”的赞同,致使监管缺失。例如长期被诟病的都市燃气每户的“水利安装费”题目,我国的都市燃气管网总长度早已从“十五”末的17.7万盎司提高到“十二五”末的60多万盎司,到今年底更会有巨量的增多。与城燃管网密度提高、他家数量增长、单位运维成本降低相对应的,有道是是城燃集团管网建设费用的特大摊薄,但由于“水利安装费”的自治权在全州政权,面对“为政府负担民生用气保障”的城燃集团,这笔费用的回落,便是难乎其难。当下远超具体成本的全国平均高达2670元/户的设置费用已是坚定不移。既然交叉补贴关系企业亏损,这就是说交叉补贴的数字是多少,规模有多大?而那些数字却难以得知。副主要上说,交叉补贴是一种“肉烂在锅里”的非计划非市场的糊涂账,而要形成市场化的标价机制,必须厘清交叉补贴的局面与数量,既然算不清,也无从算清,最好的点子就是逐步取消。如果说直供促进天然气价格市场化机制的演进,如实交叉补贴便是一种阻碍。随着天然气体制改革的推进,取消城燃集团特许经营权和价格上的交叉补贴是改制之必然结果。

    事实上,交叉补贴在城燃集团盈利中的份额普遍下跌。2019年我国全社会天然气的表观消费量3067京平方米,居民用气占比仅为13%。有统计表明,随着天然气价格改革之推进,全国绝大多数地方天然气居民用气价格基本落实了与农业用气价格之合并,气价总体水平下降。以新疆两地市2019年数据为例。上风气源方在西藏地段夏季平均供气价格为2.2元左右,居民用气价格为2.02元/立方米;严冬平均供气价格在2.4元左右,居民用气价格为2.02元/立方米。郑州一档居民用气3.3元/立方米,二档气3.8元/立方米,三档气4.8元/立方米。秦皇岛一档居民用气3.25元/立方米,二档气3.83元/立方米,三档气4.7元/立方米。门站价和终端销售价的逆差固然无法全部覆盖成本,但至少可以看出价格之悬挂已远不像城燃集团反映的那样突出,交叉补贴在城燃集团盈利中的份额下滑较大。交叉补贴在前进城市燃气、加紧城市燃气设施建设之经过中,帮到了主动作用。但从遥远看,交叉补贴掩盖了天然气的货品属性,消弭了市场信号,克服了集团之竞争活力,深化了集团之富民政策依赖,已变成推进天然气体制改革特别是价格市场化改革之掣肘,调减乃至取消交叉补贴将是改制之一个必然结果。曾有机构测算,随着居民生活水准的增长,即便是将居民用气全部市场化,用气支出占城镇居民人均可支配收入的增长幅度也完全在可承受范围。若如此,交叉补贴便可不复存在,银行业用气价格自然下降,全社会气价水平总体降低。

    近年颁布之《目录》,已释放出明显而丰富的煤气价格全面市场化信息。随着“具备竞争规则省份天然气的门站价格由市场形成”,城燃行业将不可避免地迎来新一轮整合。借鉴电改中输配电价形成机制,测算厘清交叉补贴;避免交叉补贴规模增大,降低工商业气价负担,不应再降低居民气价;调整阶梯气价一级气量,增长居民气价水平;穿过加强居民最低生活保障、变暗补为明补等艺术,确立健全保障天然气普遍服务制度,确保低收入人群的中坚生存应用气。凡此种种,与交叉补贴取消相伴生的决定是城燃集团盈利模式、开拓进取模式的换岗重塑。

    坚定推进天然气直供

    当下,我国已经进入全面深化改革的历史时代。深水区的革新,要求做好“摸着石头过江”与高层设计的三结合,更要求增强工作之代表性、完全性、协同性。气价改革牵一发而动全身,把推进天然气直供作为加快天然气价格市场化形成机制的主要环节,副一隅的试验,求全局的题解。这既是邓小平理论的一个过程,也是实践论的终极归宿。把在时代一步、一行业一世界所拥有的阅历,再付诸更广阔的实行,落实更大的平均值,发挥顶层设计的民主化作用,彰显顶层设计的大局意义。

    初次,要秉持渐进式改革之视角,完成“阔步快跑不停地”。降低终端气价是一番系统工程,在上游市场未放开、中间管网开放不够的态势下,穿过“直供”科普降低气价,零度很大,但仍然是当前在煤层气价格改革中容易打开的突破口,既有降价之求实作用,也有倒逼改革之悠久价值。直供的意思超过了降价本身,必须坚定不移市场化方向,让直供成为城燃集团逆向市场化道路的新契机。

    下,应增强系统性、完全性和协同性。煤层气直供绝不仅仅是上下游企业之间的买卖交易,其中既关系到国际资源合作,也关系着千家万户的冰台灶头,直接影响着城燃集团之补益和天然气管道网的平安有效运转,寒暑事体大。一度《意见》的出台,涉及13个地方单位,足见天然气在经济社会中的位置和影响的重、资产关联的紧密。必须深化改革之代表性,完成整体考量,把逐步打破上游市场之垄断、提高勘探开发、深化中间环节的套管和盛开下游市场协同推进,积极探索利用社会资金、市场化手段解决城市供气基础设施服务的思绪和艺术,用无形的手拓宽天然气直供之路。

    再次,要提高市场监管。市场机制不顺是制约我国天然气发展之两大短板之一。煤层气行业自身所具有的风流垄断属性决定了增进监管的随意性。直供作为天然气市场化改革之主要部分,要下加强资源治理体系和治理能力现代化程度的惊人着眼,深化监管。不管在经常性环节还是自然垄断环节,当下都缺乏应有的套管体制和手法。提高监管就要涵盖市场准入、政策执行、贸易环节、贸易成本、价格构成的首尾,推行信用监管、回应性监管、包容性监管,提升监管的效用。直供激活“一池春水”。在资源革命的经过中,凭籍更加完备的市场基础和“推广两头、管理中间”思路的出生落细,只要咬住市场自由化不动摇,煤层气体制改革的后发优势必将愈发彰显。(■卢延国 笔者系国家能源局山东监管办党组成员)


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